国外有位学者对于军阀和政治的关系有过这样的评说：
　　军事长官和军阀的政治取向，通常同样也处于既存价值和政治框架之内。尽管他们力图谋取对于中央政府的更大独立地位或夺取中央政府，他们却从来没有想到过要建立一个新型的政治体系。大致说来，他们甚至不希望政府结构全面军事化。相反，他们所感兴趣的是夺取对既存政治结构的控制，为自己，为其家族，也是为其集团。（［以色列］S.N.艾森斯塔得《帝国的政治体系》）
　　董卓是否也是这样呢？
　　在董卓进京之后，凭借武力的威慑，废旧立新，将皇权视为股掌上的玩物，前辈武人梦寐以求的听政朝堂，在他那里被大大的向前跨越了一步。然而要自行其政，要让身边的凉州将士、羌胡兵脱下甲衣，穿上朝服，去整治朝纲，怕是他们没有这个本事，在公文案卷面前要败下阵来的。董卓不会感觉不到超越士人行政去建立一个新型的武人政治有多么艰难。
　　就在董卓彷徨之际，尚书周毖和城门校尉伍琼主动登门拜谒。周毖，史书上对他的记载很有限，甚至对他是哪里人还存在着不同的说法。伍琼，也是一个说不清楚的人物，史家怀疑他就是我们前面讲到的“奔走之友”之一、后来入何进府的伍孚。这二人在当时应该也非等闲之辈，他们更像是士大夫与董卓进行政治谈判的代表。周、伍二人与董卓会谈的主要内容，是希望董卓来担当中兴之臣的角色，选用天下名士，修葺行将崩溃的国家大厦。周、伍的用心是否真实，日后自见分晓。
　　既然士大夫已经伸出了他们“友谊”的双手，董卓又何必身陷在那繁杂的政务之中呢？
　　于是，董卓就“爽快”地同意了周、伍二人的建议，并委托他们来组建新一届士人政府。并且为了表示诚意，董卓会同司徒黄琬、司空杨彪“俱带锧诣阙上书”，要求给窦武、陈蕃和党人们平反。这里所说的锧，是刑具，轻易可动不得，只有在极刑中才会使用。把它带上，就是要让天下人都知道，董卓连命都可以不要，也要还党人一个清白。这事由董卓亲自来做，未免有些夸张了。谁不知道董卓把持朝政，废立的事情都做得出来，给党人平反也只是你动动口的事情。之所以要把动静闹得这么大，无非就是要把文章做足，向士大夫示好，武人和士人可以精诚合作。
　　周、伍二人的组建工作也在紧锣密鼓地进行着，他们主要做了两件事：
　　第一，征辟名士。此次受到征辟的名士应为数不少，像郑玄、荀爽、申屠璠、蔡邕、陈纪、韩融、郑泰、何颙等人都名列其间，这看上去似乎就是何进招揽海内名士的翻版，董卓大概也是要借此来装点自己主政的政府，并且心情还很急切。譬如，对于那位当年因病没有抵京的荀爽，开始是让他做平原相，在其赴任途中，又征他入朝，拜官光禄勋，成了九卿之一。过了三天，再次升迁，做了司空，荀爽从处士到宰相前前后后不过是九十五天的时间。但是要让荀爽这样的名士因此党附董卓，可能性并不大。更令人生疑的是，为什么曾为何进心腹谋主、袁绍挚友的何颙仍旧会被董卓委以重任，出任卓府长史？虽然长史的秩级不高，但却是一府的总管，被视作“毗佐三台，助成鼎味”，是非府主的亲信不得担任的职务。难道何颙也真的认为董卓能够匡正汉室？
　　第二，京官外任。在周、伍二人的策划下，董卓任命尚书韩馥为冀州刺史，侍中刘岱为兖州刺史，骑都尉张邈为陈留太守，孔伷为豫州刺史，张咨为南阳太守。另外，尚书郎许靖也在外任之列，安排去做巴郡太守，但是没有成行，留京做了御史中丞。这位许靖，是著名的人才专家，他堂弟许劭主持的“月旦评”，谁人不知，能得到评主的一句评语，就足以让他光耀士林了。许靖还是周毖组建政府工作的得力助手。此次京官外任州郡长官，从表面看来，是在新君初立之际，安抚地方的措施，以便保障董卓政令的下达。似没有什么可以让人生疑的地方。